Empresario y de un sector de los más sensibles a las políticas y regulaciones estatales, el ex presidente de Chile Sebastián Piñera vendió en marzo de 2010, unos días después de su asunción, las acciones que tenía en la compañía aérea LAN, según lo prometido en la campaña y tras la presión ejercida desde algunos sectores. Y a buena parte del resto de su patrimonio la derivó a fideicomisos ciegos. En ese tipo de instrumento financiero había dejado sus activos Hillary Clinton quien, en 2007, mientras era senadora y antes de presentarse a las elecciones primarias demócratas en Estados Unidos, se enteró de que entre sus inversiones había acciones de compañías petroleras, farmacéuticas y subcontratistas del ejército, entre otras de sectores dependientes de decisiones políticas. Vendió entonces esos papeles y a los millones de dólares resultantes los mantuvo en efectivo y en bonos del tesoro.
Lo que debe garantizarse es que las funciones del Estado se ejerzan observando estrictamente el objetivo del bien común, sin que ningún interés particular o sectorial prevalezca o se entremezcle en las decisiones.
Hay varios aspectos de las normativas de otros estados que bien podría atender la Argentina, según señalaron especialistas consultados por la nacion. Pero también hay cuestiones que, según se considera, están bien reguladas localmente. El tema, claro, es si se cumplen o no, más allá de que al tratarse en última instancia de un tema de conductas humanas, la letra escrita nunca es suficiente.
Esos comités tienen en varios casos la función de determinar, en situaciones dudosas, si efectivamente hay un conflicto de intereses, que puede ser real, potencial o aparente, según la descripción que hace un informe del capítulo chileno de la organización global Transparency.
Un grupo de herramientas normativas tiene que ver con los criterios de selección de los funcionarios. En la Argentina, la ley de ética pública, de 1999 establece que es incompatible el ejercicio de la función pública con el hecho de dirigir una empresa, representarla o prestarle servicios, si se trata de una compañía con concesiones otorgadas por el Estado o dedicada a actividades reguladas, y siempre que el cargo en cuestión tenga competencia directa sobre el sector involucrado. La norma también inhabilita a quienes son proveedores, por sí mismos o por terceros, de todo organismo del Estado donde cumplan funciones. Si en esos casos se renuncia a la actividad privada, se puede acceder al cargo, pero con la obligación de abstenerse de participar, durante la gestión, en las políticas sobre temas particularmente referidos a las empresas a las que estos funcionarios estuvieron vinculados en los tres años previos, o bien a aquellas en las que tengan participación societaria. Cualquier medida tomada sin esos recaudos, es nula.
«Si debe resolverse una cuestión que involucra a Shell, el ministro de Energía [Juan José Aranguren, quien presidió la firma], debería abstenerse; pero en un tema como el del precio de los combustibles no existe el conflicto, porque se establece para todo el sector», ejemplifica Germán Emanuele, director de Justicia y Acción Ciudadana de la ONG Poder Ciudadano, capítulo local de Transparency.
Las incompatibilidades y la obligación de abstenerse son reglas comunes a varias legislaciones, y según los países, se fijan determinadas precisiones. En Canadá, por ejemplo, la normativa menciona que el conflicto de intereses existe cada vez que las decisiones puedan promover los intereses propios o «de familiares o amigos», según explica el abogado Martín Elizalde, director de la firma Foresenics. En Estados Unidos, la existencia del registro de lobbistas permite tener más datos y se dispone, por ejemplo, un plazo de dos años en el que el funcionario debe abstenerse ante cualquier medida vinculada con los intereses por él representados en un período de hasta dos años antes de asumir el cargo público, según información aportada por la embajada. También es de dos años el período durante el cual debe haber excusación en los asuntos vinculados a la empresa (o sus clientes) en la cual estuvo el funcionario. La legislación española, en tanto, incluye la definición detallada de qué se entiende por «intereses personales».
Los «períodos de carencia» para actuar en la función pública, pero también para ocupar luego puestos en el sector privado, son «la fórmula más usada, con plazos que varían según el país, para intentar evitar la «puerta giratoria» entre una y otra actividad», afirma la abogada y consultora internacional Delia Ferreira Rubio, en referencia a una práctica discutida en varios lugares.
No capturar al Estado
En rigor, y lógicamente, varias medidas de control van más allá de que alguien haya tenido un pasado laboral en una empresa. En la visión de no pocos analistas, el gran desafío para un Estado eficiente y bien enfocado al interés general excede el caso de los ex CEO que asumen cargos. «El tema es cómo impedir que una elite, cualquiera sea, capture al Estado», define Gerardo Sanchis Muñoz, director del Centro de Gestión Pública de la Universidad Católica Argentina (UCA). «Es necesario jerarquizar toda la función pública, y por eso no hay que confundir, por ejemplo, militancia con carrera administrativa», agrega la abogada María Moreno Río, del estudio Allende & Brea.
Para la prevención y el control de los posibles conflictos de intereses, «en general otros países aplican los mismos mecanismos que existen en la Argentina; la diferencia sustancial es que su cumplimiento resulta efectivo y es muchas veces más eficiente», dice Gabriel Aramouni, director de la Escuela de Administración y Negocios de la Universidad de San Andrés. También advierte que la medida de abstenerse de tomar decisiones «no asegura del todo la máxima transparencia ni exime de toda responsabilidad al funcionario, y a su vez puede entorpecer el normal funcionamiento de un organismo». ¿La recomendación? En algunos casos en los que hay dudas, vale más la renuncia o el no asumir: «Cortar por lo sano es un signo de la transparencia que necesita el país», dice Aramouni.
Una cuestión posible es la duda ante una situación en particular. «Para eso están las oficinas de ética pública, que en EE.UU., Canadá y países europeos funcionan muy bien para definir si hay o no conflicto de intereses», explica Emanuele. En la Argentina, la ley 25.188, creó la Comisión Nacional de Ética Pública para recibir denuncias, pero nunca se integró. De todas formas, sí hubo evaluaciones por parte de la Oficina Anticorrupción (OA), como la de un caso vinculado con una de las actividades empresarias de quienes presidieron el país en los últimos años. En esa causa, por la evidencia del conflicto y tras la recomendación de la OA, se disolvió la firma El Chapel, desde la cual Néstor, Cristina y Máximo Kirchner se proponían ofrecer asesoramiento financiero.
Cuando se trata de los intereses particulares que surgen de la forma en que está integrado el patrimonio personal, uno de los instrumentos usados en el mundo es el fideicomiso ciego. «Consiste en la entrega, por parte del funcionario, de su patrimonio a un agente profesional para que lo administre, bajo la prohibición de que se reciba información sobre qué inversiones se realizan», describe el abogado José Zabala, de AMZ & Asociados, quien destaca que sobre el tema hay en el país varios proyectos de ley, que hasta ahora no avanzaron.
Los fideicomisos reciben también sus críticas, sobre todo por las dificultades para garantizar su mentada «ceguera». Se usan por ejemplo en Canadá, donde la ley hace una segmentación para clarificar qué activos generan un potencial conflicto de intereses. También en Estados Unidos, aunque un documento de Transparency afirma que en este país «es la divulgación pública del patrimonio y de los intereses el método principal de regulación de conflictos» (en nuestro país, y según recuerda Emanuele, hubo un retroceso en los últimos años, con normas que limitaron la obligación de las declaraciones públicas). Además, cuando se conforma el fideicomiso, se considera que el conflicto de intereses sigue presente hasta que el administrador comunique que vendió todos los activos que estaban originalmente. Hay también un tipo de fideicomiso que, por la diversificación de las inversiones, evita que las políticas decididas por un funcionario influyan en su valor.
En Australia, según el documento de Transparency, se concluyó tras un amplio debate que el mecanismo más transparente es exigirle al funcionario -tras evaluar su «declaración de intereses»- la venta de todo lo que se considere sensible. Existe el fideicomiso ciego, pero hay otras opciones frente a los conflictos, como la delegación temporal de tareas.
Y en casos como el del Reino Unido se optó, para los ministros, por la obligación inicial de presentar la declaración de intereses, propios y de familiares directos, que se complementa con una regulación que establece la responsabilidad personal de cada uno en la decisión de qué hacer ante un conflicto real, aparente o potencial de intereses.
Cuestión de buena fe
Claro que estos caminos pueden no resolver los casos con zonas grises, y menos aún en países donde la cultura general no valora lo suficiente a la gestión pública como para confiar en la buena fe de sus funcionarios.
Justamente por las características de la Argentina, Carlos Rozen, presidente de la Asociación de Ética y Compliance y socio de la consultora BDO, considera que es difícil para una persona tomar la decisión de ir del sector privado al público, donde se expone más a sí mismo y a toda su familia. «Si acepta es porque encuentra felicidad en lo que hace», afirma.
Para Ricardo De Lellis, CEO de KPMG en la Argentina, una de las razones para buscar hoy funcionarios en el sector privado es que la Argentina no es un país con tantas personas preparadas específicamente para la función pública, un tema en el que son de referencia países como Francia. El directivo cree que no hay por qué pensar, en principio, que alguien vaya a jugarse su prestigio por un ex empleador. «Nadie pensaría eso de un director técnico que pasa de Boca a River», grafica De Lellis, quien dice estar a favor de la regulación del lobby.
«Hay varios proyectos para una ley de lobby, que es indispensable; pero la política ha flaqueado y puede ser que haya sido… por lobby», opina Gonzalo Dieguez, director del Programa de Gestión Pública del Cippec, quien se refiere también a la necesidad de otro elemento para la transparencia: la divulgación de la agenda de reuniones de los funcionarios.
«El marco normativo debe adecuarse a un marco conceptual y en la Argentina es esto último lo que no está sólido», dice Jorge Bacher, socio de PwC, que advierte que «se pueden establecer códigos y normas, pero no la ética y la moral».
Los analistas coinciden en que ningún sistema de controles es perfecto. Y Emanuele recuerda que parte de la responsabilidad está del lado de los ciudadanos. «Hay un decreto de acceso a la información pública, que hoy no se cumple ni se hace cumplir», ejemplifica. Y concluye: «Que haya varias medidas para evitar conflictos de intereses y dar transparencia es fundamental, como también lo es el rol que, desde una cultura cívica, asuman los ciudadanos».
Herramientas para prevenir
Fideicomiso ciego
Es un instrumento por el que alguien confía la administración de sus bienes a un tercero y no debe recibir información sobre las inversiones que se hagan
Abstenciones
Quien llega a la gestión pública tras haber representado intereses privados, debe excusarse de tomar decisiones vinculadas a esos casos en particular
Períodos de carencia
Varias legislaciones disponen la prohibición temporal de trabajar en ciertas empresas del sector privado, luego de haberse atendido asuntos públicos
Declaraciones públicas
La divulgación de información se considera fundamental y no sólo la del patrimonio, sino también la de los intereses particulares y de los familiares